向杨:《党的机构设置特征及其逻辑：一个比较的视角》,《理论与改革》,2021年第5期。

　　摘 要：党的机构是党组织中开展各项工作的实体结构。基于纵向比较、横向比较和历史比较等三个维度来认识和理解党的机构设置特征及其逻辑，发现：在纵向维度上，党的中央组织和地方组织与基层组织的机构设置存在明显的差异性，而党的中央组织与地方组织的机构设置则具有显著的同质化特征；在横向维度上，相比于政府的机构设置，党委只设有较少数量的机构，且设有的具有职能部门性质的正式机构数量更少，另外党委的核心决策层吸纳了更多自身直属机构的负责人为其成员；在历史维度上，各级党委的工作机构一直都实行的是受本级党委领导的单一领导体制，且它的政治性总是被要求置于其专业性之上。这些制度结构和制度安排实际上可以看作是党的领导制度和组织制度的微观部分或具体机制，并最终服从且服务于党的领导的实施和实现。

　　习指出：党的力量来自组织，党的全面领导、党的全部工作要靠党的坚强组织体系去实现。事实上，党的组织体系除了纵向上的层级体系（即中央组织、地方组织和基层组织）之外，还包括各级党组织内部的机构体系，即党的机构设置及其职能配置。党的机构是党组织中开展各项工作的实体结构，是党组织的“骨骼”，在很大程度上决定着党组织的职责履行和功能发挥。改革开放以来，党的机构与国家（政府）机构一样也经历了数次改革，而2018年启动的新一轮党和国家机构改革，由于详细公布了党的机构改革方案，且各地改革实践也频繁见诸报刊媒体，从而为我们深入认识和理解党的机构设置机理提供了契机。

　　当前，学界已存在大量讨论政府机构设置和改革的文献，也产生了诸如“职责同构” “职责异构” “职责序构”等不少具有解释力的概念或框架，但是相比之下，有关党的机构设置和改革的研究则明显不足，既有研究更多是以党政机构为分析对象，而非专门讨论党的机构设置或改革。例如，曾峻采用个案研究法，探讨了地方党政机构设置与编制管理存在的问题及其治本之策；文宏基于对历次党政机构改革核心内容的梳理，揭示了2018年党政机构改革的深层逻辑，即从实验主义走向整体设计；梁丽芝和凌佳亨分析了新时代党和国家机构改革的理论逻辑和鲜明特点。此外，另有少数研究从历史变迁的角度，去探究党的机构的演变特征，如董兴杰和才华对党的宣传思想工作机构演变的研究，张博对历次党中央部门机构改革的研究等。不过，这些研究都立足于党的机构的“变”，也即党的机构改革或演变的规律，而相对忽视了党的机构的“结构”，比如党的机构是如何设置以及为何这样设置。

　　党的机构设置在现实中之所以非常重要，是因为它能够直接或间接地影响党的领导的实施和实现。正如《中国工作机关条例（试行）》对党的工作机关，即“党的工作机关是党实施政治、思想和组织领导的政治机关，是落实党中央和地方各级党委决策部署，实施党的领导、加强党的建设、推进党的事业的执行机关”。因此，对党的机构设置情况进行系统研究具有重要的理论意义和实践意义。由于比较法是认识事物的一种基本方法，而且特别适合于发现一事物区别于另一事物的特征包括本质特征，诚如有学者指出“确定一种社会现象的本质特征需要不同的方法，而比较一定是不可或缺的”，因此，本文将在比较的视野下，从纵向比较（各级党组织机构设置的比较）、横向比较（党委机构设置与政府机构设置的比较）和历史比较（不同历史时期党的机构设置的比较）三个维度，来认识和理解党的机构设置特征及其逻辑。

　　根据2000年中央组织部、中央党史研究室和中央档案馆共同编撰的《中国组织史资料》中对党的机构的分类和列举，即按照性质和地位的不同，将党的机构划分为领导机构和工作机构，“党的机构”应被理解为“党组织内承担一定职责的常设机构”。这样，从广义上来说，领导机构是指由党代会（党员大会）或党委（纪委）全体会议产生的机构：对于党的基层组织，领导机构是支部委员会、总支部委员会或基层委员会（常委会）；对于党的地方组织，领导机构包括地方党委常委会和地方纪委常委会；对于党的中央组织，领导机构包括中央会、中央政治局、中央书记处、中央纪委常委会和中央军事委员会。但由于各级党组织内部都采用的是一元化的权力配置模式，因而从狭义上来说，只有党的委员会（没有设常委会的）或常委会才是领导机构，其他一切机构都可以看作是它的工作机构。工作机构是指党组织内承担某一方面工作的机构，根据2017年《中国工作机关条例（试行）》的分类，党中央和地方党委的工作机构主要包括：（1）办公厅（室），如中央办公厅、省委办公厅、市委或县委办公室；（2）职能部门，如组织部、宣传部、统战部、政法委等；（3）办事机构（特指党委议事协调机构的常设办事机构），如党中央和地方党委设立的全面深化改革委员会办公室、国家安全委员会办公室等；（4）派出机关，如党的机关工作委员会（机关工委）。概括起来，不同层级党组织的机构设置具有以下两方面特征。

　　第一，党的中央组织、地方组织与基层组织的差异化机构设置。与党的基层组织相比，党的中央组织和地方组织在机构设置上的一个重要区别在于：后两者均设有比较完备的工作机构，而前者要么不设工作机构，要么只设很少的工作机构。例如，当前多数乡镇党委只配有负责组织工作的组织委员，而没有设立专门的组织部门。一般来说，党组织设置的工作机构数量越多、越齐全，其能够承担的工作也越多、越重，进而能够发挥的功能和作用也越大。这使得党的中央组织和地方组织比基层组织具有更强的领导力、整合力和凝聚力，但基层组织所具有的简单结构，却有助于其更好地适应和嵌入基层社会，从而显示出更高的灵活性、生命力和战斗力，正如党章所指出的，“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础”。

　　第二，党的中央组织与地方组织的同质化机构设置。在党的中央组织和地方组织的机构设置上，两者显示出高度的一致性，即具有非常明显的“上下对口，左右对齐”的同构性特征。当前，地方各级党委除了没有像党中央设立负责日常工作（即中央书记处）、军事领导（即中央军事委员会）、对外交往（即中央对外联络部）等机构外，几乎设有与党中央的机构相对应的所有机构。例如，党中央设有组织部、宣传部、统战部、政法委、办公厅等机构，地方各级党委同样也设有相应的这些机构，甚至连机构的名称也是一样的；党的十八大以来，为加强党对重大工作的领导，党中央设立了如全面依法治国委员会、全面深化改革委员会、国家安全委员会、网络安全和信息化委员会等决策议事协调机构，而地方各级党委也相应地设立了这些机构。

　　学者朱光磊和张志红最早注意到党组织系统中机构设置的同构现象，并认为如果不改变党组织系统的职责同构状况，那么将会干扰到市场经济条件下政府的职能转变和优化。职责同构意味着不同层级的组织都有着统一的机构设置，都履行着大致相同的职责，尤其表现为下级组织模仿上级组织的机构设置。它最大的优点在于通过机构设置的“一竿子插到底”，如政府公安系统的“公安部（中央）—公安厅（省）—公安局（市、县）—公安派出所（乡镇）”，以起到促进政治动员、政令传递和信息交流等作用，进而为加强中央（上级）对地方（下级）的领导服务；但它最大的缺点在于可能会加剧条块矛盾，即上级同类部门的垂直领导与同级党委政府的横向领导之间的矛盾。

　　然而，从理论上分析，党组织系统中的职责同构未必是弊大于利的。首先，职责同构保证了地方各级党委结构的完整性和功能的完备性，使得它们能够独立地承担多方面的工作任务，进而在各自范围内发挥“总揽全局、协调各方”的领导核心作用。这实际上也正是党的地方组织相对于基层组织在执行多样性、复杂性任务上具有显著优势的重要原因。其次，更为重要的是，即使党组织系统存在比较明显的职责同构现象，但也未必造成自身内部的条块矛盾如政府系统那般严重。这主要是因为绝大多数地方党委设立的机构都只受同级党委的领导，而不受上级党委同类部门的领导（但需接受其业务指导），即实行的是单一领导体制，唯一的例外是地方各级纪委，既要受同级党委的领导，也要受上级纪委的领导，即实行的是双重领导体制。这与政府系统中各部门既有只受上级同类部门的单一领导（如海关部门），也有只受同级政府的单一领导（如民政部门），又有受上级同类部门和同级政府双重领导、且以上级同类部门领导为主（如税务部门），还有受上级同类部门和同级政府双重领导、且以同级政府领导为主（如公安部门）的多样化领导体制形成了鲜明对照。

　　地方各级党委的工作机构只受同级党委单一领导的体制（各级纪委在未由同级党代会选举产生之前，也是作为同级党委的工作机构，也只受同级党委的单一领导），实际上是党的一元化领导原则的体现。而党的一元化领导原则最早确立于抗日战争时期，如1942年中央政治局通过的《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》就指出：“党是无产阶级的先锋队和无产阶级组织的最高形式，他应该领导一切其他组织，如军队、政府与民众团体。根据地领导的统一与一元化，应当表现在每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会（中央局、分局、区党委、地委）。”“一元化领导”意味着每个特定的区域都只有一个权力中心，即该区域的党委会及其常委会，并由它领导本区域内的一切其他组织和本党组织内的一切机构。这实际上也就强化了属地管理（即“块块”领导）原则，从而最大限度地保证了地方各级党委结构的完整性和相对独立性，并有效降低了因条块分割或条块冲突带来的组织内耗，充分保障了地方各级党委在各自范围内发挥领导核心作用。

　　另外，由于党组织系统具有突出“块块”领导的特征，因而实际上类似于M型组织结构（即由相对独立的单位组成的结构），其优点表现为不仅有助于激发地方党组织干事创业的主动性、积极性和创造性，而且有助于促进同一层级的不同党组织之间和不同层级的党组织之间的竞争，进而提升和优化整个党的领导水平与能力。钱颖一和许成钢在讨论中国经济改革成功的原因时就指出，相比于苏联政府的U型层级制（即以“条条”为主），中国政府的M型层级制（即以“块块”为主）的优势是：具有更大的自主性，更能经受住外部的冲击，组织协调和试错的成本更低，以及地方政府之间也更容易形成竞争关系（即强化了M型层级制内的市场活动）。

　　在当代中国，中国是唯一的执政党，执政党与政府是紧密联系在一起的，因而直觉上很容易将党委的机构设置与政府的机构设置进行比较。相比于政府的机构设置，党委的机构设置具有以下特征：

　　首先，党委设有的机构数量较少。由于各层级党委和政府的机构设置都具有同构性的特征，因而将任何一个地方的党委和政府的机构设置进行比较，都能够反映整体上党委与政府的机构设置差异。表1显示的是新一轮机构改革后武汉市委和市政府的机构设置情况，从中可以发现，政府的机构数量要远远大于党委的机构数量。那么，如何来解释这一现象呢？可能的原因是：一方面，两者机构数量的差异反映出党委和政府的地位差异，就同一层级党委与政府的关系而言，两者是领导与被领导的关系，党委处于领导地位，政府处于被领导地位。正因为党委处于领导地位，其主要职责在于“把方向、管大局、作决策、保落实”，因而具体执行的工作可以交由政府和其他国家机关负责，所以自身也就无需设立过多的机构。另一方面，两者机构数量的差异也反映出党委和政府的内部分工差异，政府内部的分工显然要比党委内部的分工更为细致。对于一个组织来说，在其承担的任务总量不变的情况下，分工越细意味着该组织内每个机构所负责的事务范围越窄，虽然各机构的专业化程度一般更高，但对它们进行统筹协调的难度和成本一般也更大。因此，党委设立较少的机构，既能够避免因分工过细造成的组织割裂，也能够防止党委陷入纷繁复杂的具体事务管理之中，从而妨碍其领导核心作用的发挥。

　　当然，党委只设立少数机构不仅有助于提高党委的领导能力，也有助于提高这些机构的统合能力。因为党委只设立较少的机构，既使得这些机构所承担的工作不至过于精细，进而能够对其他机构承担的同类型或同性质的工作进行统属归并，也使得它们能够承担比较重要的工作（所谓“抓大放小”），如纪检、组织、宣传、统战、政法等工作。而承担的工作越重要，其相应的政治地位也就越高，所产生的政治势能也就越大，因而统合能力也就越强。此外，党委直属机构的统合能力还取决于其负责人能否进入党委的核心决策层，如果机构的负责人能够进入党委常委会（没有设常委会的为党委会），那也就意味着该机构拥有很强的统合能力。

　　目前，党委直属机构的统合功能主要表现为以下三种机制：（1）归口领导，即由某一机构领导本领域、本行业、本系统所属的其他机构，它既可以存在于党委的不同机构之间，如武汉市委老干部局归口市委组织部管理，也可以存在于党委与国家机关的机构之间，如武汉市民族宗教事务委员会归口市委统战部领导。（2）合署办公，即国家机构与党的机构合并设立，也就是常说的“一个机构、两块牌子”，如国家监察委员会与中央委员会合署办公，武汉市委台湾工作办公室与市政府台湾事务办公室合署办公等。（3）加挂牌子，即在党的机构中加挂国家机构的牌子。“加挂牌子”既可以是“一个机构、两块牌子”，如武汉市委统一战线工作部对外加挂市人民政府侨务办公室的牌子，也可以是“一个机构、多块牌子”，如武汉市委组织部对外加挂市公务员局和招才局的牌子。但无论是合署办公还是加挂牌子，实质上都表现为党的机构在特定的时间和场合下以国家机构的名义行使职权和承担职责，这不仅是党的机构统合能力的体现，也是实现以党领政、党政交融的一种重要机制。

　　其次，党委只设有较少的正式机构。与政府相比，党委设立的以“部”“厅”“局”等命名的机构较少，而以“委员会”命名的机构较多（如表1所示）。仅从名称上来看，“委员会”既可以指代正式的职能部门（类似于以“部”“厅”“局”等命名的机构），典型的如各级政府的发展和改革委员会，党中央和地方党委的政法委员会等；也可以指代半正式（仅设立日常办事机构）的议事协调机构，如党中央和地方党委的全面深化改革委员会。而在党委系统中，作为议事协调机构的委员会显然要比作为职能部门的委员会多得多。党委议事协调机构不仅其职责就在于加强跨领域、跨部门事务的领导与协调，而且其自身的机构设置也极为简单、灵活，例如有的党委议事协调机构设立单独的日常办事机构，如武汉市委国家安全委员会办公室；有的党委议事协调机构将日常办事机构设在党委其他机构之中，如武汉市委财经委员会办公室设在市委政策研究室；还有的党委议事协调机构将日常办事机构设在政府部门之中，如武汉市委审计委员会办公室设在市审计局。这些制度设计不仅有利于加强党对某些重要工作的领导，而且能够极大降低因自身机构复杂化、僵化或膨胀所带来的妨碍和削弱党的领导的风险。

　　再次，党委的核心决策层吸纳了较多直属机构的负责人为其成员。党委的机构与政府的机构相比，还有一个值得注意的现象，那就是：在中央和地方层面，党委和政府都采用的是委员会制的决策模式（即重大问题由委员会集体讨论、作出决定），前者表现为党委全体会议和常委会，后者表现为政府全体会议和常务会议，而党委常委会和政府常务会议实际上又是各自的决策中枢。不过，从党委常委会和政府常务会议的成员担任或兼任的职务来看，两者之间还是存在着一定的差异。目前，在中央层面，中央会成员很少兼任党中央工作机构的负责人（即主要兼任国家机关的领导职务），但中央办公厅、中央组织部、中央宣传部、中央统战部、中央政法委的负责人均由中央政治局委员或中央书记处书记兼任；国务院常务会议组成人员（包括总理、副总理、国务委员和秘书长）中兼任的国务院部门职务包括国防部部长、外交部部长、公安部部长、秘书长（领导国务院办公厅）。在地方层面，纪委、组织部、宣传部、统战部、政法委、办公厅（室）等机构的负责人几乎均由地方党委常委会成员兼任，而地方政府常务会议组成人员中兼任的政府部门职务一般只有公安厅（局）厅长（局长）和秘书长（领导政府办公厅）。

　　由此可见，无论是中央一级还是地方一级，党委的核心决策层都比政府的核心决策层涵盖了更多自身直属机构的负责人。由于党委和政府的领导机构实际上都实行的是民主集中制的组织原则和组织制度，且党委副职（即除党委书记、担任政府正职的党委副书记以外的其他党委常委）和政府副职都属于分管型副职，因而党委常委兼任党委主要机构负责人的制度设计，一方面相应地减少了党委领导结构的中间层，即在党委正职与党委机构正职之间的层次（参考政府正职—政府副职—政府部门正职与党委正职—党委副职即兼任党委机构正职两种领导结构），使得党委与其机构之间的沟通更为顺畅；另一方面党委常委会吸纳党委主要机构负责人为其成员，不仅有助于党委机构的局部工作服从且服务于党委的全局工作，而且兼任党委机构负责人的党委常委也能够依托这些机构（作为牵头机构或主管机构）更好地实施和加强对本领域、本系统工作的领导与协调。

　　中国是一个有着百年历史的大党，这也就意味着党的机构也经历了一个长时期的变迁，比如中央纪委的历史最早可以追溯到1927年，中央组织部和中央宣传部的历史最早可以追溯到1923年，中央统战部的历史最早可以追溯到全面抗日战争初期，而即使新中国成立后才设立的中央对外联络部和中央政法委，也都有超过半个世纪的历史。因此，对党的机构设置作不同时间维度的比较，也是发现党的机构设置特征及逻辑的重要途径。

　　党章是党的根本，在全党具有最高的权威性和约束力，因而历次党章成为分析党的机构设置变迁的一个重要线年五大党章首次对党的机构设置进行了规定，明确赋予了各级党委设立工作机构的权力，并确立了各级党委的工作机构受同级党委领导的体制。1928年六大党章进一步规范了党委工作机构的两种形式——部和委员会，而以“委员会”命名的机构一般要比以“部”命名的机构更多地履行综合协调职能。1945年七大党章又赋予了各级党委设立临时工作机构的权力，这是此后各级党委中存在着众多以“委员会”命名的机构的重要原因。但是其产生的重要意义在于，设立临时或半正式的机构能够有效抑制党委自身机构的膨胀，这或许也是整体上各级党委的工作机构数量始终保持在一个比较适宜水平的重要原因。新中国成立后，各级党委的工作机构受同级党委单一领导的体制仍然没有改变，即使在“文革”时期，也没有被削弱，反而得到强化（即强调一元化领导）。改革开放后，1982年十二大党章对有关党的机构设置的规定进行了重大修改并沿用至今，即以“党组织须经常讨论和检查党的各项工作”取代了“党组织应设立各种机构”的表述，这实际上也就进一步强化了各级党委对其直属机构的领导。

　　就党组织内部而言，领导机构相当于它的“大脑”，负责全局工作；工作机构相当于它的“手”或“脚”，负责某一方面的工作，因而后者要服从且服务于前者的领导。正因为如此，党的机构设置与特定时期党的中心任务是紧密相关的。在民主革命时期，党的机构设置要服从于革命战争的需要，因而总体上呈现出明显的政治动员色彩，如当时各级党委设立的职工运动委员会、农动委员会、妇女运动委员会、青年工作委员会等。新中国成立后，一些仍被视为重要的党的机构得以保留，如组织部、宣传部、统战部等，而为了适应全国执政时期治国理政的需要，也相应设置了一些新的机构，如政法委员会。不过，在改革开放之前，各级党委内部实际上机构众多（“文革”期间除外），甚至一度设立了承担部分经济建设职能的部门，如工业交通工作部、财政贸易工作部等。改革开放后，党政不分、以党代政的状况得到一定扭转，党委中一些与政府对口设置的机构被撤销，党委机构不再包办本应由政府部门负责的工作，而将更多的精力放在贯彻落实党的路线方针政策上。

　　需要指出的是，任何机构一旦设立，就有追逐自身利益的冲动，而组织内部的分工又是不可避免的现象，尤其对于那些需要处理大规模且复杂任务的组织来说更是如此。因此，如何有效防止组织的部门利益妨碍乃至损害整体利益，将是任何一个组织都需要面对的棘手问题。中国在长期实践中摸索出的解决这一问题的重要举措是，将党的工作机构的政治性置于其专业性之上，并使专业性服从且服务于政治性。所谓“政治性”，简单说是指承担局部工作的党的工作机构要接受承担全局工作的党的领导机构的统一领导，它突出的是整体利益；所谓“专业性”是指党的工作机构应具备履职尽责所需的经验、知识和技能，专业性越强的机构，其垄断性或不可替代性一般也越高，也就更容易形成和追求部门利益。

　　早在1926年党中央通过的《组织问题决议案》就指出：“党的机关的作用，就在推进党的组织，执行党的政治的与技术的职任。”而该文件在谈到党的组织工作时，又指出：“组织工作的意义，绝不止于是技术的，而是政治的。换言之便是，组织工作，即党指挥群众运动的枢纽。”但当时党的机构在实际工作中仍然存在忽视政治性的问题，即不在党组织统一领导下开展工作，如1927年党中央就发文指出：“从中央以至县委甚至于大的区委，都身分成几部几委，各部各委可以独立派人独立指导工作，部和委之主任自然而然成为分业的专门家，党的组织自然而然分裂成数多的独立系统，特别是军委工部农委，简直成了军党工党农党。”为此，当时的党中央进行了自党成立以来第一次党的机构重大调整，主要做法是：废除了各级党委中的设部制，取消了一些被认为不必要的部门，将权力集中于党委常委，这样之前以“部”命名的机构就被降为了纯粹的技术机关——科，如组织部变为组织科，宣传部变为宣传科，而且科的负责人也不再由党委委员兼任。这也就相当于完全取消了党委工作机构的政治性，使得它们沦为了单纯的事务处理机构。后来的实践证明，这一制度设计不利于发挥党的领导作用，因而在1928年党的六大后又恢复了党委中的设部制。

　　除此之外，在改革开放前，中国开展的另外两次党的机构调整对于加强和改善党的领导也具有重要的意义。一次是1943年为应对抗日根据地面临的严重困难而进行的精兵简政，此次机构调整在党中央层面的重要举措是：在中央政治局及书记处内设立宣传委员会与组织委员会，并将原有党中央机构按照性质或职能分别划归到宣传委员会与组织委员会进行集中统一管理。另一次是1958年党中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》，决定在党中央建立财经、政法、外事、科学和文教等五个小组，这五个小组隶属于中央政治局和书记处，并直接领导各系统的党政事务。这些改革举措实际上都体现了归口领导的逻辑，即要么借助于原有的党的机构对各系统进行归口管理，要么通过新设立的党的机构来对各系统进行归口管理，其实质是对既有的机构或事务进行整合归并，因而能够抑制和弱化部门利益，实现、巩固和加强党的领导。

　　改革开放后，尤其是党的十八大以来，党的工作机构的政治性被提升到了一个新高度。如2017年的《中国工作机关条例（试行）》就明确规定：“党的工作机关是党实施政治、思想和组织领导的政治机关。”而2019年的《关于加强党的政治建设的意见》又再次强调：“政治属性是党组织的根本属性，政治功能是党组织的基本功能……党的工作机关要更好发挥党委参谋助手作用，提高履职尽责的政治性和有效性，力求参当其时、谋当其用，更好服务党委决策、抓好决策落实。”当然，党的工作机构的政治性并非仅仅停留在党的政策文件或政治话语中，而是有实实在在的体制机制作为保障的，比如各级党委的工作机构受同级党委单一领导的体制，党委成员（即党委委员或常委）兼任党委重要机构负责人的机制，党委重要机构负责人的跨部门流动机制等等。

　　通过对党的机构设置进行纵向、横向和历史的比较，可以发现党的机构设置具有诸多重要特征，主要表现为：首先，在纵向维度上，党的中央组织和地方组织与基层组织的机构设置存在明显的差异性，前两者设有较多数量且比较齐全的工作机构，而后者只设有极少或不设工作机构；而党的中央组织与地方组织的机构设置则具有显著的同质化特征，即地方组织几乎完全对照中央组织设置工作机构。其次，在横向维度上，相比于政府的机构设置，党委只设有较少数量的机构，且设有的具有职能部门性质的正式机构数量更少，另外党委的核心决策层吸纳了更多自身直属机构的负责人为其成员。最后，在历史维度上，各级党委的工作机构一直都实行的是受本级党委领导的单一领导体制，且它的政治性总是被要求置于其专业性之上。

　　如何来理解以上这些党的机构设置具有的特征呢？或者说，党的机构设置呈现出的各种特征背后的逻辑是什么？中国特色社会主义最本质的特征是中国领导，因而党的领导原则实际上贯穿于当代中国政治的全过程和各环节。正基于此，本文认为，这些特征实际上可以看作是围绕党的机构所进行的一系列制度安排，而这些制度安排则构成党的组织制度和领导制度的微观部分，并最终服务于党的领导的实施和实现。也可以说，党的机构设置是以坚持和加强党的领导为根本原则的，因而党的机构设置呈现出的主要特征又可以看作是党的领导实施和实现的具体机制，其中比较重要的是地方党委直属机构的“块块”领导体制（属地管理体制），这一领导体制产生于革命战争时期，并在新中国成立后得到继续巩固和发展，它最大限度地保证了地方各级党委的相对独立性，并在组织结构上有效抑制了条块矛盾的加剧或将条块矛盾控制在可承受的范围内，从而有利于地方各级党委在本地区发挥“总揽全局、协调各方”的领导核心作用。这也是学者们在讨论现代中国条块关系（央地关系）时常常忽视的方面，实际上包括政府在内的国家机关都在党的领导下开展工作，因而国家机关中的条块关系都要受到党组织系统中条块关系的制约和影响。

　　党的十九大指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”“党领导一切”是当代国家制度建构和运行的基本原理。党应该领导一切并能够领导一切，必然有相应的制度体制机制作为支银河集团网址登录撑和保障，这些制度体制机制既存在于党与国家、党与社会的关系中，也存在于党组织自身系统之中。然而，既有研究更多还是聚焦于前者，而相对忽视了后者。对此，本文的研究希望能起到抛砖引玉的作用，以引出更多从中观和微观视角探讨党的领导乃至全面领导的深度研究。当然，有必要说明的是，并不能简单地认为目前党的机构设置呈现出的所有结构性特征或制度安排，都与党的领导有关，都对党的领导有正向作用。就党的机构设置中某一具体制度结构或制度安排而言，它对党的领导究竟有没有起到作用，起到何种作用，以及起到什么程度的作用，仍然不能只停留在理论上的分析，而是需要进一步接受实证乃至实践的检验。