湄公河委员（MRC）是湄公河流域国家开展水资源利用与保护合作最为重要的机构。作为一个政府间的组织，湄公河委员会自1995年成立以来一直在运行，从2010年开始举办每三年一次的国家领导人会议，至今召开了三届峰会。由此可见，湄公河委员会的重要性是不言而喻的。然而湄公河委员会同时也是一个备受争议的机构，对其的批评远远超过对其的认可。湄公河委员会到底是一个什么样的组织，需要对其再次进行探究。

　　探究湄公河委员会必须探究其所达成的共识。根据1995年柬埔寨、老挝、泰国和越南政府达成的协议，成立由理事会、联合委员会和秘书处组成的湄公河委员会，“对湄公河流域有关水及其相关资源的所有领域的可持续开发、利用、管理和保护开展合作”。在开发中将优先考虑那些纳入“流域发展计划”的项目，开发坚持保护环境和生态平衡。

　　在湄公河水资源利用和保护中遵行“主权平等，领土完整”“合理与公平”原则。在对湄公河支流水资源开发利用或流域间调水时，必须“告知”联合委员会。在对湄公河干流水资源开发时，雨季的开发必须告知联合委员会，流域间调水必须经过“事前咨询议程”，以便联合委员会达成一致；旱季流域开发必须经过事前咨询议程，以便联合委员会达成一致；流域间调水则必须经联合委员会的专门的同意。

　　在维护湄公河干流流量时，必须保证旱季干流的每月流量不低于相应月份的“可接受的最低自然流量”，保证雨季洞里萨河可接受自然回流，防止在洪水期“平均日高峰流量不超过自然的平均值”。流域国家应尽各种努力避免、降低和缓解对湄公河的影响，如果某个或几个流域国家收到其他国家“恰当和有效”的证据，表明其利用对其他国家产生严重的损害，必须立刻停止该项水资源利用，并承担相应的责任。

　　湄公河干流的自由航行是一项特殊的要求。在平等权利的基础上，必须保证湄公河干流的自由航行，必须保证不阻断湄公河，避免直接或间接地伤害可航行性。湄公河的航行利用并不高于其他的利用方式，但其利用方式必须把通航整合在项目中。

　　所达成的协议要有可操作，还须依靠一系列的议程和技术指南。湄公河委员会的一大任务是建立相关的议程和指南或者规则。到目前为止已批准数据与信息交换与分享、水资源利用监测、告知-事前咨询与同意、维持干流流量、湄公河水质等5个议程，但仍远远不能满足需要。

　　从上可以看出1995年湄公河协议的核心是尊重主权，水资源开发遵循“不造成重大伤害”的国际原则。

　　湄公河委员会是一个政府间的国际组织，是为成员国持续利用和保护湄公河开展合作而设立的合作平台，不是一个独立的国际组织。湄公河委员会围绕着湄公河这条国际河流开展合作，流域是由不同主权国家地域构成，直接涉及到国家主权和利益问题，流域管理与国家主权和国家利益交织在一起。

　　湄公河委员会由理事会、联合委员会和秘书处构成，理事会的4名部级理事和联合委员会的4名司级委员都是由成员国直接指派，秘书处首席执行官则由理事会任命。理事会每年举行一次会议，对预算、流域发展规划、议程与指南等一些重大问题作出决策，日常的监管职责交由联合委员会负责。许多研究者指出，联合委员的成员实际上是各成员国国家利益的看门人。

　　湄公河流域自然条件复杂，各国的社会经济发展差异大，对水资源利用有不同需求。老挝重视境内的水电和灌溉的开发；泰国希望引水灌溉东北部干旱的呵叻高原，以及参与老挝的水电开发或购买周边国家的水电；柬埔寨和越南非常关注平原地区的农业与渔业生产或者说是食物安全问题，对电力的需求也在不断增加。

　　由此可以看出，湄公河委员是流域国家利益协商的一个平台，不可能超越国家利益。

　　湄公河委员成立的初衷是在水资源的利用与保护的所有方面开展合作，特别是在“灌溉、水电、航运、洪水管理、渔业、木材水输和旅游”等方面开展合作，以便“优化多种用途，受益流域国家，降低人类和自然带来的有害影响”。从流域国家达成的协议看，其核心是可持续的利用与流域国家间公平地受益，本质上不反对水资源的合理利用。

　　目前在航运、灌溉、洪水管理、旅游等矛盾小的合作领域取得了较好的成绩，即使在矛盾比较大的水电开发中也有进展。老挝通过湄公河委员的事前咨询议程，已在干流开始建设沙耶武里和洞萨洪2个电站，后者即将并网发电，北本是第三个干流电站，已通过湄公河委员的事前咨询议程。

　　对反对水电开发者而言，湄公河委员“没能”有效保护湄公河的环境和当地人的生计，是一个“没有牙齿”的河流管理机构；对于支持水电开发者而言，湄公河委员未能提供有效的服务；对于一些学者而言，湄公河委员会没有很好考虑水电项目的累积影响，其结果可能是灾难性的；对于湄公河委员会的技术专家而言，现有的事前咨询过程已帮助改进了水电项目设计及其后续的运营。

　　从历史的角度看，1957年至1975年的“湄公河勘查协调委员会”，1978年至1991年的“湄公河勘查协调临时委员会”，以及1995年开始的湄公河委员会，水资源的开发和利用一直是流域国家开展合作的动力。进入90年代后，环境、生态、可持续发展等已成为全球共识，发达国家和国际组织在可持续发展方面已达成一致，这一思想也体现在1995年湄公河协议中。

　　国际社会和学术界一般认为，国际河流的水资源是一种共享资源，如果缺乏必要的制度和合作，很容易出现“公地悲剧”，即各流域国家为自身利益最大化而无节制地开发水资源，导致共享资源迅速退化，最终使所有流域国家受损。虽然不能说湄公河委员会阻止了公地悲剧的出现，但流域国家间的沟通与合作在一定程度上保护了各自的利益。

　　研究湄公河委员会的学者一般都同意，1957年成立的湄公河勘察协调委员会是基于意识形态而成立的，目的在于“对抗”。美国和当时的联合国通过支持湄公河勘察协调委员会开发水资源，以到达发展域内经济的目的。在上世纪六十和七十年代，美国向湄公河勘察协调委员会提供了大量的援助，在联合国的协助下实施其战略，收到了一定的成效。

　　1978年至1991年泰国、越南和老挝组成了湄公河勘察协调临时委员会，柬埔寨没有参与。由于当时地区局势动荡，使得合作难以有效开展，流域水资源的开发主要由流域国家自行完成，此时的国际资助开始注重开发中的环境问题，对过去的水资源开发项目进行了环境分析。临时委员会没有太多的合作行动，也就很难判断其开展的活动是否是“针对中国”的。

　　在正式签署1995年湄公河协议前，中国曾被邀请加入湄公河委员会，但当时中国选择放弃参与湄公河协定的签署，无论是参与或不参与签署署湄公河协定都是中国政府的权力。此事从另外一个角度说明，湄公河委员会并不是专门“针对中国”而建立的。

　　1995年至2015年间，湄公河委员获得国际的大力资助，特别是丹麦、荷兰、世界银行、德国、瑞典、日本、芬兰、瑞士和澳大利亚的资助，分别开展各种各样的项目和活动。不同的国家资助了不同的项目和活动，如瑞典持续支持环境项目和流域发展规划，丹麦一开始资助航运和渔业名，后来增加支持环境和流域发展规划，德国支持小流域与森林治理，澳大利亚则支持湄公河委员会与墨雷达令流域的合作。

　　学者们普遍认为，这些资助机构间的协调较弱，没有一个整体的战略框架，更多是透过湄公河委员会执行其援助项目，湄公河委员会也忙于与不同的资助机构沟通、批准和实施这些资助项目。尽管这些项目获得了有益的知识和技术，但并没有被流域国家采用，其原因是流域国家没有政治意愿和能力去运用。这也从另外一个侧面说明援助机构对湄公河委员会的影响被高估了。另外，很多资助国家的政府和机构与中国保持良好的关系，很难证明他们透过湄公河委员来“针对中国”。

　　其实每个流域国家有自己的考虑和现实利益，也希望援助项目落实到实处，看到实实在在的结果，合作中更关注自身的利益。有研究者曾指出，与其说流域国家通过湄公河委员会合作获得收益，不如说通过湄公河委员的合作防止自己利益受损。这也说明，防止自身利益受损是下游国家合理的诉求，因此需要区分下游国家合理的诉求与有意“针对中国”的言行。

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　　2016年以来，湄公河委员会启动了本地化过程。理事会首次任命流域国家国籍的人担任湄公河委员会秘书处的首席执行官，开始实施《湄公河委员会2016-2020战略计划》，精简秘书处，按功能设置内部机构，将资助机构的资金和成员国的会费纳入篮子基金统一使用，支持其核心功能，即支持成员国、开展广泛区域合作以及更好地监测和交流湄公河的状况。从新的战略重点看，也很难得出湄公河委员是“针对中国”的。

　　中国自1996年成为湄公河委员会对线年开始与湄公河委员会交换水文数据，之后合作内容和领域不断扩大。2016年下游遇到大旱，应越南政府请求，我国实施应急补水，缓解下游干旱。中国水利部门及时与湄公河委员会合作，开展了应急补水效果的评估，其结果已公布在湄公河委员会的官方网站上。可以看出，中国把湄公河委员会作为一个合作对象来对待。

　　未来的澜湄水资源合作应兼容现有机制，中国水资源管理部门也应该加强与湄公河委员会在能力建设、极端水文事件及其全流域水资源管理方面的合作。

　　本文为2016年国家社会科学基金项目“澜沧江-湄公河跨境水资源合作问题与对策研究”（批准号：16BGJ053）的阶段性成果。