【摘要】西方国家主导的国际法体系的发展与实践正在面临民粹主义的挑战。民粹主义概念模糊，作为意识形态具有尊崇人民、反精英、崇尚直接民主和非制度化的特征。民粹主义对国际投资法、国际贸易法的影响显著，这些影响既有消极的一面，也存在产生积极作用的可能；民粹主义政府在欧洲和美国的实践体现了其对国际法影响的可能性和周期性。国际法转向民粹主义的深层原因在于全球化进程中“全球化失败者”的出现及其产生的特定政治诉求，以及在全球经济发展困境中凸显的现有国际法体系的民主赤字、霸权衰弱等缺陷和特征。国际法的民粹主义转向是对现有国际法体系的反馈和修正，应该认识到全球化的推进和国际法的发展需要更好地平衡社会各阶层的诉求。

　　【作者简介】沈伟，上海交通大学凯原法学院特聘教授、博导。研究方向为国际投资法、公司治理、金融规制、国际商事仲裁。主要著作有《国际经济秩序是如何形成的：法律、市场和全球化》《Decoding Chinese Bilateral Investment Treaties》等。

　　西方国家主导的现行国际法体系强调国际合作、相互依赖、寻求共同利益。[1]20世纪90年代，在冷战结束、意识形态之争趋于缓和、发达国家与发展中国家同样面临经济发展压力的时代背景下，现行国际法体系倡导国家参加持久的、有着明确规则和组织的制度，[2]通过规则制定、信息共享、合规监管、纠纷解决等制度安排最大程度地消除国家间的背叛、不信任及其他自私自利行为。[3]

　　现行国际法体系在全球范围内推行的一大成果就是世界贸易组织（WTO）的建立，[4]通过国内和国际的法律顶层设计保证国际市场秩序不受国内政治波动的影响；同时，多边贸易体制致力于监管世界贸易和促进世界贸易自由化。市场化、自由化、非调控化主导着WTO的走向。[5]

　　近年来，逆全球化潮流愈演愈烈，随着特朗普执政后美国的一系列“退群”“退约”外交、英国脱欧以及一些国家中极右翼党派的兴起，国际社会出现了一种反对现行国际法体系的民粹主义浪潮，正在撼动全球化进程，成为当今世界重要的政治图景。在这样的背景下，现行国际法体系是否受到全球性民粹主义的否认及破坏，现行国际法是否向民粹主义国际法演变，是需要分析的重要问题。

　　本文首先讨论民粹主义的定义、起源、特征以及西方民粹主义实践对国际法的影响，从经济学视角分析民粹主义兴起后各国在国际法领域的政策转向；其次，基于事实，论证现行国际法体系正在受到挑战与破坏，并分析引发这一现象的深层原因；最后讨论国际法体系的应然未来。

　　民粹主义的概念存在很大的模糊性和歧义，学界至今也未能形成一个得到普遍认可的概念和理论体系，在法律层面的研究更是稀少。有学者认为民粹主义是一种意识形态，[6]例如以对欧洲右翼民粹主义政党的研究为基础，有学者将民粹主义定义为一种“中心稀薄型”（Thin-Centered）的意识形态，这种意识形态认为社会将分裂为“纯粹的人民”和“腐败的精英”两个具有同质性和对抗性的部分。[7]普遍的共识是，右翼民粹主义存在着“我者”和“他者”的二元对立与零和对抗。“我者”是指“人民”，可以是种族，也可以是社区；“他者”一般是指自由派精英、少数族裔、移民或者机构。[8]有学者认为民粹主义是一种话语方式，将民粹主义定义为一种“以大众和寡头之间的道德和伦理斗争来构建政治的修辞”[9]。同样地，有学者将民粹主义定义为“声称要为美国民众代言的人的语言”，但话语方式不是一种政党特定的意识形态，而是可以被自由主义和保守主义者、和等政治立场相左的群体采用的政治表达模式。[10]也有学者认为民粹主义是一种政治策略，[11]将民粹主义视为魅力型人格领袖对广大追随者进行的、自上而下的政治动员，强调民粹主义诉求在意识形态上是灵活的：“民粹主义诉求的内容在不同案例中、随时间变化有很大的差别并且与不同，民粹主义不应被作为一种意识形态术语”[12]。有学者认为民粹主义是一种社会文化，可以跨地区性地与“左”和右概念下的意识形态相结合，还涉及社会、文化、历史方面的身份认同，这是民粹主义最核心的部分。[13]在经济领域，民粹主义打着“我们是99%”的旗帜，对付1%的既得利益者；[14]在法律领域，民粹主义的“真正的人民”更加关心移民和公民权利，而不是重新分配社会财富以纠正经济不平等和贫富差距。[15]

　　民粹主义曾与美国人民党和俄国民粹主义运动共同出现，[16]并一度活跃于美洲、欧洲和非洲，具有阶段性出现的特点，其兴起类似于一种政治运动。民粹主义作为意识形态，并不存在特定的阶层。作为政治话语，民粹主义可以被解释为进行政治运动的一种方式。

　　一般认为，民粹主义有四种特征：一是人民的至关重要性，尊崇人民，强调人民，特别是普通民众在政治中的根本地位。但是民主的人民观和民粹主义的人民观有很大差别。前者是基于包容和道德平等的，而后者是排他和对立的；[17]二是反精英，核心价值是“对人民的号召以及对精英的不信任”[18]；三是崇尚直接民主，重视“普通人民”的意见，人民应当直接行使民主权利，而非仅拥有选举的权力；四是采用非制度化的参与方式，如依赖激情、狂热甚至是偏执在全社会进行广泛的政治动员，并采用非常规的动员手段，将“沉默的大多数”纳入政治运动。民粹主义对已有的规则持反对态度，甚至滥用司法和规则与之进行对抗。比如，波兰、匈牙利等国的民粹主义势力滥用西欧国家提出的“宪法特质”，以欧盟法律和价值标准的适用，从而为本国的威权政府背书。[19]此外，民粹主义势力也不认可自由民主的许多规范（如、新闻自由）和制度（如权力分立、行政权限制）。[20]尽管存在反建制、敌视精英等表象，但这些都不是民粹主义共有的特征。其“界定性特征”是对“人民”代表性的垄断：民粹主义者们宣称有且只有他们才能代表“真正的人民”及其意志和利益，对政治代表性的道德垄断才是民粹主义的独特之处，[21]这也是民粹主义区别于民族主义的核心。民族主义以民族和国家为核心属性，而民粹主义以人民为核心进行概念构建。[22]本质上看，民粹主义是一种道德化形式的反多元主义。

　　民粹主义最初用来代指19世纪美国的人民党运动和俄国的民粹主义运动，两场运动都与农场主和农民相关，这也造成了人们对民粹主义的刻板印象，即其与小农思想密切相关，或者必然是反动的、经济滞后的群体在迅速现代化的社会中的反叛。以庇隆主义为代表的经典民粹主义早在20世纪30～60年代就成为拉美政治的主流。关于现今民粹主义兴起的原因，国内学者的研究较少。一种观点认为现今的民粹主义以反全球化的右翼民粹主义为主，产生于2008年全球金融危机之后；[23]也有观点认为民粹主义产生于对民主和自由的过分追求。[24]海外学者的研究中，对于目前流行的、针对全球化的民粹主义兴起的研究较为广泛，有研究指出民粹主义的兴起与全球化和民众对于强调贸易保护主义之论调的支持之间存在正相关关系，[25]亦有研究证明全球化以及移民带来的竞争所导致的收入降低、经济上的困窘和不确定性使选民倾向于选粹主义政党，[26]还有研究证明全球化中经济受损者对于保守主义政策的偏好。[27]

　　国内外学者的研究表明民粹与民主之间存在密不可分的关系，具体包括四种类型的关系。一是并行对立关系，将民粹主义界定为对代议制、民主制或自由主义民主的某种偏见和冲击，其是民主的畸形产物及对民主的挑战和威胁。[28]代表性断裂和民主政治危机是对这一关系的理论解释和客观解读。[29]政治代表体制和民众之间出现的政治断裂和信任危机是民粹主义的源头，也是克服民粹主义的起点。这种关系的认定也注定了民粹主义和民主的二元对立、此消彼长。二是张力共生关系，民主的“救赎”和“经验”两个面向为民粹主义提供了原料。[30]三是同源竞合关系，民主最确切的定义是人民主权与多数人的统治，其可以是直接或间接的，也可以是自由主义或非自由主义的；该观点下的民粹主义在本质上是民主的，而非与民主相对的，并且坚持一元主义，即民粹主义者是“人民”的代表，排斥少数人的权利。[31]这种观点也认为民粹是民主的“影子”，现代间接民主制度的隐形结构异化为民粹。[32]四是基因转化关系，民主制度本身具有民粹主义的基因，即平等主义与个体主义；虽然它们是民主发展和繁荣的强大动力，但它们的极化发展将使民主滑向民粹主义，[33]民粹主义是深嵌于民主的基因。[34]

　　近年来，民粹主义思潮对现行国际法体系造成了冲击，被运用为一种话语逻辑，对全球化进行批判和。这表现为强调零和博弈、反多边主义、反建制、反精英的民粹主义国际法主张和诉求，使国际法发生转变，其中国际投资法和国际贸易法规则的一些变化尤为突出。

　　国际投资法领域的转向。近年来，国际投资仲裁实践出现了“合法性危机”[35]，针对该体系的缺陷和困境，发达国家和发展中国家都作出了回应。

　　虽然发达国家在国际投资仲裁中败诉的案件不多，但由于仲裁机制中让东道国国民知悉仲裁结果和仲裁成本的公开化制度设计，导致败诉案件损害公共利益的结果显而易见，由此激起了其国内普通民众和政治精英的反对浪潮。有鉴于此，晚近发达国家改革国际投资仲裁机制的基本方向是，防止自己作为被诉方时在仲裁程序中陷入不利地位，其中尤以美欧最具代表性。[36]美国对国际投资仲裁机制进行了有力度的改造，包括表达了在其中加入司法因素的意向，并强调投资者提起仲裁时必须证明其损失和东道国行为之间有较为明显的“近因”[37]；欧盟已经开始了建立国际投资法庭机制的实践，2016年欧盟和加拿大签署《全面经济贸易协定》规定，条约国将建立永久性质的投资法庭和上诉机构，欧盟还将推进构建更加完整的多边投资法庭体制。[38]为了限制争端审理机构的裁量权，2012年美国的双边投资协定（BIT）范本和前述协定都规定了缔约双方对投资条约中条款进行联合解释的权力，[39]以此削弱仲裁庭的造法和释法功能。

　　发展中国家在国际投资仲裁中败诉的案件占多数，南美国家尤其如此。这些国家普遍感到受到仲裁庭的不公正对待，认为其国家主权严重受损。卡尔沃主义再度在南美国家抬头，它们对国际投资仲裁机制普遍持怀疑态度。玻利维亚、厄瓜多尔等国现已退出国际投资争端解决的《关于解决国家与他国国民之间的投资争端公约》（ICSID公约）体制。巴西从未加入ICSID公约，并对传统BIT多有顾虑，认为BIT压缩了东道国的公共利益和监管空间，[40]而自己的《投资合作与便利化协定》（Cooperation and Facilitation Investment Agreement, CFIA）模式更加侧重于合作、便利和风险化解，更为尊重东道国对外资的监管权。截至2019年10月，巴西已经与12个国家成功签订了CFIA。[41]2011年3月，《南美国家联盟组织条约》正式生效，该联盟的未来目标之一是建立承认这些新兴经济体独特性质的国际投资仲裁论坛。[42]越来越多的国家已经或正在审查示范BIT并重新谈判现有BIT，以便在保护外国投资者和保留本国规制权之间取得新的平衡。[43]这些变化影响着现有的国际投资法体系。

　　国际贸易法领域的转向。在国际贸易领域，有学者指出替代现有国际贸易体系的新国际贸易体系已经成型。在与现有国际贸易体系的对抗上，各国主要进行了三个方面的尝试：发展中国家通过联合谈判向发达国家施压、各国展开双边主义和地区主义的贸易谈判，以及一些国家选择的贸易保护主义措施。

　　首先，乌拉圭回合多边贸易谈判导致了不平衡的结局。发展中国家在推进贸易自由化的过程中，较发达国家付出了更为沉重的代价：例如，印度为外国产品提供6.16%的关税减免，但仅享受1.22%的关税减免；而泰国为外国产品提供5.93%的关税减免，但仅享受1.46%的关税减免。[44]后续谈判中，发展中国家通过结盟形成在WTO成员方中的多数占比来提升议价能力，77国集团、非洲统一组织（OAU）等相继出现。虽然发展中国家的利益无法完全统一，但这一举措也取得了一定的成效，比如减轻发展中国家在食品安全领域困难的决定、对发展中国家的特殊保护机制、取消全部农产品出口补贴的规定等。

　　其次，双边主义和地区主义也在不断发展。地区性贸易协定的大量兴起被认为是近年来国际贸易体系的重要特征。仅2020年1月，全球就有303份双边贸易协定生效，涉及483个签署国，而在乌拉圭回合多边贸易谈判完成的1994年，全年生效的双边贸易协定仅有39份[45]；同时美墨加协定（USMCA）、RCEP等地区性经贸协定体现了区域主义的兴起。这也使得原先的最惠国原则在实质上逐渐变为了一项例外，不断发展的双边和地区贸易协定正在实质上削弱WTO的效果，导致了贸易规则的碎片化。

　　最后，贸易保护主义也在不断淡化现有国际贸易体系的效果与影响。作为世界上最大的经济体，美国的贸易政策无疑会对世界经济和国际贸易带来巨大的影响，因此其采取的贸易保护主义政策势必会对国际贸易法体系带来消极影响。贸易保护主义者认为，其主张推行的提升进口产品价格，从而提升本土产品在本土的竞争优势，进而实现把工作岗位带回本土的政策，能够为本国国民提供更多就业岗位并增加收入。这一看似合理的论断实则经不起推敲，对于生产者而言，即使将工厂回迁，雇佣本国工人造成的成本上升也是无法避免的，此后更合理的选择无疑是减少工人的雇佣，提升自动化程度；同时该政策也会引起其他国家的报复，从而导致出口产品数量的下降，带来成本和物价上涨及工作岗位减少等消极后果。消费品价格上涨但收入增长乏力将会是保护主义政策的线]

　　国际投资和贸易规则的转向和变化体现了《布雷顿森林体系》的新自由主义基础受到了民粹主义的侵蚀，新自由主义主导下的全球化和经贸规则遭到了民粹主义的反抗和挑战。在经济发展目标和路径上，民粹主义和新自由主义针锋相对，国家和市场两股力量此消彼长、互相拉锯，分配公平和经济增长两种价值取向发生冲突。一定程度上，这也是拉美经济发展在民粹主义和新自由主义之间摇摆和博弈的困境[47]在全球范围内的一种展现。

　　民粹主义对国际法的影响和特征。民粹主义对国际法的影响是多方面的：第一，民粹主义主要通过两个不同的层面影响国际法。在政治领域，民粹主义者的行为改变了解释法律规则的环境；在法律领域，民粹主义政府推动了对既有国际法律规则的改变和新的解释，[48]并试图通过改变国内立法来影响国际法。第二，出于担忧可能会削弱他们代表“人民”的主张，民粹主义政府拒绝加入非政府组织的全球舆论场。[49]第三，由于拒绝实质性的共同价值体系或任何更高的权威，民粹主义政府促使国际法成为协调法；民粹主义政府还将愈发不遵守国际组织的规则，并通过创建比现有机构更容易主导的替代机构或结盟来影响国际法，国际法的职能可能会因此被稀释，以及在某国无法单独处理问题的情况下无法组织共同行动。[50]

　　也有观点认为，民粹主义针对国际法的质疑和改变可以促进现行国际法体系的完善和发展，将民粹主义视为可能的早期危机警告，认为政党运动可以通过主张当今政治形势不可能满足的需求来指出真正的问题所在。某些右翼民粹主义的诉求包含偏执观点、挑战民主规范，因而民粹主义可能传达错误信息，但其也能够凸显亟需回应的政治诉求。[51]如美国的人民党运动曾迫使罗斯福政府注意到财富分配不公的问题并作出改善；时任美国总统特朗普曾威胁称将会对中国及意欲将工厂搬至墨西哥的制造业企业征收巨额关税，甚至提出想要退出北美自由贸易区，虽然这一系列言论和行为十分偏激，但不受约束的资本流动现状的确对美国有负面影响[52]；尽管右翼民族主义组织及其运动确实夹带了种族主义、本土主义或仇外观点，但其控诉往往指向问题的线]

　　民粹主义对国际法的影响主要依靠民粹主义政党执政实现，这些政党通常采取短期政策而不考虑长远影响，[54]因此民粹主义对国际法的影响具有显著的周期性，这一特征在希腊民粹主义政党自金融危机后的兴起到如今退下政坛的全过程中得到体现。民粹主义反对的是新自由主义这一特定的资本主义类型，而不是作为制度替代模式的资本主义。[55]“全球化的失败者”在经济困境中，产生了民族中心主义和反对权威的情绪，对自由主义经济持有十分负面的看法。

　　民粹主义政府在世界各地的出现也吸引了国际法学界的注意。在欧洲，民粹主义极端政党支持率的上升趋势被认为是“现代欧洲政治中最引人注目的发展之一”。[56]民粹主义是希腊“激进”（Syriza）、意大利“五星运动”（The Five Star Movement）和西班牙“我们可以”（Podemos）等崛起的左翼政党的主导叙事，法国总统候选人勒庞也被称为“欧洲最猖狂的民粹主义者”。[57]在南美洲，玻利维亚、厄瓜多尔和委内瑞拉等国也出现了被称作“极化民粹主义”的极度极化政治。[58]本节以希腊“激进”的政治活动为实例，分析西方国内民粹主义和对外政策之间的关系。

　　2009年，在全球金融危机之后，希腊陷入严重的经济衰退，只能借助欧洲机构的救助计划渡过债务危机，但前提是其承诺在国内实施严苛的财政紧缩政策与一系列结构性改革，如提高个税、减少福利、降低工资等紧缩政策。在当时紧缩政策引发多次民众抗议浪潮的背景下，高调支持反紧缩政策并参与抗议的希腊民粹主义激进迅速崛起，在2012年5月的议会选举中成为最大的反对派。通过2013年的整合和一系列理论政策调整，2015年1月，希腊激进战胜老牌执政党新（ND），与极右翼政党独立希腊人（The Independent Greeks）组成联合政府。成为执政党后，希腊激进就救助协议积极与欧洲机构谈判，以兑现其大幅削减希腊债务、放松紧缩政策等竞选承诺。[59]该党执政后，就向议会提出议案以解决希腊因债务危机出现的人道主义灾难，并实施了一系列进步法案，起草了经济重组计划，实施更多的累进税制，提供资金改善严重恶化的公共服务，并重组国内资本市场。该届政府还实施了如提高最低工资标准、稳定居民消费价格指数（CPI）、改善社会保障体系等一系列国内福利措施。

　　在国际市场方面，该届政府执政期间希腊退出了救助计划，重返国际债券市场后首次发债。在国际债权人的监督下，希腊在恢复宏观经济稳定和实施急需的初步财政调整政策方面取得了进展，但其政府债务规模依然庞大，政府支出、预算赤字及公共债务占GDP的比例高企，希腊持续面临令人担忧的债务负担和竞争力严重削弱的压力。[60]由于政治承诺未能有效兑现，希腊的商业环境并未得到有效改善，受到劳动法规较强的约束性、僵化的劳动力市场、强大的公共工会、政府的中央集权模式等因素的掣肘，金融体系的总体稳定受到危机的严重破坏，国有企业需要大量财政补贴的难题也仍未得到有效解决。在对外市场方面，民粹主义政府设置的非关税壁垒阻碍了贸易的健康发展，政府对外国投资的开放程度也低于平均水平，因而对国际法造成了影响。在人们普遍关心的就业领域，与欧盟平均水平相比（2018年6月），希腊仍是失业率最高的国家。为满足欧洲机构要求的财政目标和基本预算盈余，该党最终实施了削减工资、养老金与提高税收的政策。受制于国际机构的债务压力以及自身有限的执政能力，政策改革并未给普通民众的生活带来较大改善，导致民众失望情绪的普遍蔓延。

　　在历经几个月的谈判无果及欧洲机构停止支付一部分救助款项后，希腊国库近乎空虚，该党在巨大压力下决定以全民公投的形式向其债权人施压。尽管民众反对欧洲机构的意愿强烈，执政党仍选择屈从于国际债权人的提议，与国际债权人签署了第三份救助协议，继而引起了党内的分裂与选民的倒戈。在2019年7月7日举行的议会选举中，新战胜了激进。[61]

　　在希腊的实例中，民粹主义实践及其对国际法影响的周期性一览无余。这一周期通常自民粹主义政府的执政始，紧接着就会受到国家统治机构体系的干预和调整。在这一“周期律”下，尽管民粹主义政府被视为在针对国际法所采取的行动方面的“倒退者”，但人们可能倾向于将这种变化视为暂时性的，最终未必能够影响国际法的发展，这些行动甚至被视为促进国际法律秩序改革的一种方式。[62]实际上，相较于建立初期，希腊激进的民粹主义色彩在其成为执政党后就开始减退并寻求正常化，该党变得更加“垂直”和以领导人为中心。[63]除了希腊之外，这种系统性调整也在美国的政治实践中有所体现：现任总统拜登在竞选时就被认为在打造“自由民粹主义”的概念以对抗特朗普政府的政策；[64]拜登就任后，他还被描述为“比前总统特朗普更真实的民粹主义者”他的基建计划、增税计划等政策的语境都是民粹主义的，是一种“克制的民粹主义”（Controlled Populism）；[65]也有评论认为拜登政府的政策是修饰了特朗普政策粗糙之处的民粹主义，特朗普甚至将这些政策评论为“剽窃”。[66]由此可见，由于周期性的存在，即便民粹主义政策在国内政治中延续，也必将为国内的统治机构体系所干预，呈现出一些变化。

　　在国际法向民粹主义转向的过程中，“全球化失败者”的出现及其相应政治诉求和主张是民粹主义影响国际法的底层逻辑，同时国际法体系的短板以及一些国际法的固有特征也是这一转变发生的重要原因。

　　“全球化失败者”的政治诉求与民粹主义。全球化带来的不仅仅是社会福利的净增长，也会导致一系列“全球化失败者”的产生，这是市场分工和竞争的必然结果。

　　一个经济体的中下层民众在全球化过程中的频繁、充分参与并由此获利的一个重要前提，是该经济体拥有具备较高执政能力的政府：一方面，外国资本的投资决策很大程度上受到政府的监管和长期投入发展的各种因素的影响，经济体从事国际贸易的规模与政府规模的大小存在正相关关系；[67]另一方面，无论从现实还是政策层面看，劳动力比资本和货物更难跨地域流动，而资本势必不断逃离劳动力昂贵的市场，从而导致资本和货物的流动性随着全球化的发展不断增强，普通劳动者工作的不稳定性也随之增强，众多研究已经证明不断加剧的进口竞争将会导致进口国付出就业市场压力增加和收入减少等巨大的代价，[68]此外还可能给相关产业工人的身心健康带来负面影响，[69]而保障劳动者权益的重要前提便是政府（通过社会政策）在这一过程中起到缓冲作用。上述因素导致中下层民众在全球化中的获利势必以政府的介入为前提。这样的前提与新自由主义不相协调，也因此在新自由主义浪潮中受到反对。在全球化的过程中，新自由主义的观点迎合了发达国家上层精英的需求，而与中下层民众的利益相背。[70]经济精英设计了服务于他们自身利益的全球化机制，在自身与政府之间塑造了更加紧密的联系。[71]其带来的后果是，精英机构更加没有能力或者意愿为普通民众提供公共产品，对底层民众的需求缺乏有效回应。[72]

　　全球化机制的这一特征决定了全球化进程中失败者出现的必然。从20世纪60年代中期到90年代中期，随着全球化的推进，美国民意逐渐出现转变，认为政府被少数大型利益集团操控的美国民众数量所占比例高达76%；认为政府官员对民众想法不管不顾的民众占比达66%。[73]在20世纪80年代末、90年代初，美国参议院对不同收入群体诉求的回应存在巨大差异。如果按收入高低把美国选民划分为三等，参议员的政策立场与收入排名前1／3的选民高度一致，而对收入排名最底层1／3的选民而言，参议员对其诉求的回应甚至呈现负相关。[74]美国社会的不平等问题已经达到了顶点。在2019年，美国前1%的人口拥有的国家财富比整个美国中产阶级的财富总和还要多，使得普通民众产生更多的不安全感和不确定性。数据分析也论证了国家内部“全球化失败者”出现的必然性。中东欧民粹主义政党的执政基础就是大量的社会底层支持者，特别是农民。[75]从1990年到2007年，全世界最贫穷的40%的人口在全球总收入中所占有的份额仅提升了不到1%。[76]在全球化的影响下，经济学家指出国际贸易使得全球经济发展更加均衡，但国家内部的分配问题导致社会两极化的出现甚至恶化。[77]发达国家内部经济长期衰退的地区一般是深受全球化负面影响的地区，也是民粹主义盛行的地区。这些地区制造业陷入发展困境，失业现象严重，政治和经济状况不断恶化。在2008年全球金融危机之后，这些地区的经济发展不平衡问题更加突出，也更加排斥自由主义政治和经济制度。[78]特朗普政府民粹主义政策的主要支持者集中在传统制造业带、城市外围的农村及小规模城市，这很好地印证了以劳动力为底色的选举区域划分和民粹主义政策之间的相关性。[79]

　　全球化失败者对其在全球化中受到的损失一般会产生两种政治诉求：寻求经济补偿以及呼吁保护主义。[80]政府开放程度的加强伴随着政府开支的增长，寻求经济补偿一般作为优先的选择被全球化失败者提出。[81]这也是全球化初期各国选民对于主张再分配的左翼政党的支持度逐渐提升的原因。[82]只有大幅度的福利政策才会使得全球化失败者选择支持开放市场[83]而非保护主义的政策。在一定程度上，全球化的获益者通过经济补偿与全球化失败者达成了一致，以换取后者对于全球化的支持。[84]

　　然而，在全球化的推进过程中，这一策略逐渐失效。一方面，新自由主义的进一步发展使得资本跨越国界流动的能力不断增强，它有利于民族国家某些政策的施行却不利于另一些政策，由此限制了国家的自主性。[85]较高的资本流动性不仅削弱了资本的生产意愿，也增强了资本面对政府与普通民众的议价能力。[86]在议价能力方面，当行动者有退出权时，他就能“用脚投票”，迫使组织妥协让步。[87]在生产意愿方面，流动性高的资本持有者往往缺乏投资和生产意愿，倾向于“竭泽而渔”地攫取资源而罔顾生产性投资。[88]与之相应的，流动性较低的资产持有者更倾向于将利润用于投资、发展和扩大就业。正因如此，二战后才出现了各国资本的“历史性妥协”（Historic Compromise）。[89]有学者指出，主要依靠不动产征税的法国君主由于税基的固定性而拥有了对国内民众更强的议价能力。[90]各国税法在税率上出现的竞底现象便是资本较强的流动性赋予资本持有者较高议价能力的具体体现：各国不断通过降低税率吸引外国资本，而这损害了各国的税基，降低了各国的收入。[91]另一方面，产业和金融的联系也会对资本的生产意愿以及议价能力产生影响。两种因素共同组合产生了四种不同的“关键前情”（Critical Antecedent），[92]不同的关键前情引发了各国不同程度的贫富分化，同时出现了冲击现有国际政治经济秩序的国内压力。这也解释了为什么在跨国资本流动性较高的国家中，产业与金融关系疏远的英国和美国成为了民粹主义现象最突出的地区。[93]

　　同时，补偿的成本随着全球化进程中失败者数量的增加以及损失的扩大而不断攀升。[94]在美国，持续的减税使得联邦政府财政出现赤字，无力维持公共福利政策。以往代表低收入民众、主张增加社会福利开支的，在其党纲中提及社会福利的段落的比重不断降低。[95]在克林顿就任美国总统期间，他试图实施紧缩的预算政策，导致在中期选举中遭受了历史性挫败。因此，被迫调整原有政策，削减原本用于改善教育、医疗及恢复公共基础设施等方面的支出。[96]民众对于主张补偿制度的嵌入式自由主义以及提出这些观点的传统党派的信任也随之消减，[97]通过补偿制度换取中下层民众对全球化支持的措施所发挥的作用也随之减弱乃至丧失。在经济补偿不再可行的情况下，保护主义的倾向便成为了全球化失败者的优先选择，人们对于政府缓冲作用的需求也因而不断降低，政府的规模也随之缩小，需要的税收也因此减少，这增加了保护主义者主张同时实施减税政策的可能性，使之得以吸引中产阶级的支持。政治家们也倾向于利用国际贸易的高度技术性以及由此导致的选民对其的模糊理解，[98]运用保护主义来表达孤立主义以及“让国家重新拿回掌控权”等政治主张，以获得更多支持。

　　在上述经济因素的共同作用下，全球化遭遇的阻力不断增强，以保护主义、反对全球化为代表的中下层民众接受的民粹主义观点开始在一些国家成为主流的政治话语和表达。这进而被一系列民粹主义政治家所利用，形成了全球范围内的民粹主义运动。

　　现有国际法体系的缺陷。现有国际法体系的弊端在全球经济陷入困境的情况下集中暴露，并对体系本身产生冲击。

　　例如，国际投资仲裁机制存在着诸多问题。一是仲裁机制一裁终决，缺乏上诉程序，仲裁裁决“碎片化”，缺乏一致性；二是ICSID的仲裁方法不明确，实质性术语的模糊性导致仲裁结果缺乏稳定性和可预测性；[99]三是在“岔路口条款”附加投资者去当地化倾向的前提下，投资者普遍选择国际争端解决机构而非东道国国内司法救济，但这使得国家政策的制定落入几个国际仲裁员的手中，从而导致这一机制精英化和私法化，缺乏政治上的正当性；[100]四是ICSID对发展中国家持有偏见，[101]对投资者保护更有利，而这在一定程度上损害了东道国的规制权。例如，拉美国家近些年来针对ICSID产生了严重质疑，如质疑ICSID是否过于偏袒投资者（Pro-Investor），是否别有用心地将主权国家对自身事务的管控行为裁定为“实质征收”。[102]自拉美国家被动接受投资自由化政策以来，外国投资者在拉美地区获取了高额收益，而东道国却并未获得多少好处且无法实施满足社会需要、保护社会公共利益的政策，甚至陷入经济危机。[103]在2001年爆发主权债务危机之后，阿根廷采取限制外资撤出、外汇管制等一系列措施应对社会动荡、政局不稳的全面国家危机，[104]由此外国投资者纷纷通过ICSID针对阿根廷政府提出仲裁申请。[105]自2001年经济崩溃以来，阿根廷已面临43项索赔，索赔金额约为650亿美元。[106]厄瓜多尔同样面临高额索赔，2012年10月其被裁定需向美国西方石油公司支付赔偿及利息共计23亿美元，这一赔偿额高达其2012年国民财政预算的59%、全国医疗预算的135%。[107]在拉美国家对国内事务的管控被认定为“实质征收”后，败诉后需承担的高额索赔费用给相关国家的政府和普通民众造成了沉重的负担。

　　在国际贸易领域也存在着类似的问题。20世纪60至90年代，国际社会出现了一系列发展迅速的国家或地区，比如韩国、中国台湾地区、新加坡以及此后的中国，其发展成就离不开政府的发展政策，包括贸易相关补贴及一系列的关税措施，而这些政策方案在当下的国际法体系内却无法得到适用，因为他们与现有的WTO规则相违背。[108]这样的国际贸易规则被认为不仅压缩了希望运用前述政策推动经济发展的国家的政策选择空间，也提升了他们的规范门槛。[109]现有国际贸易体系正在受到一系列挑战，美国作为曾经的主导者如今也成为了这一体系的重要破坏者。美国特朗普和拜登政府推行的《芯片法案》旨在通过产业政策和补贴政策推动经济和外交政策。特朗普不断进行“退群外交”离开现有的国际贸易体系，选择走上贸易保护主义的道路，其行为包括但不限于退出“TPP”协定、要求重新谈判NAFTA协定等。然而在WTO体系下，美国的一些跨国企业及国际投资者、贸易者被认为攫取了绝大多数的全球化利益，而传统制造业地区的居民则承受了相应的损失，全球发展赤字在此体现。全球发展空间不平衡、发展援助不完善便是发展赤字的重要类型。[110]

　　国际法的民主赤字与有限工具性。有学者认为，美国法院将国际法纳入国内宪法违反了“法治”原则，因为这一举措剥夺了人民通过立法对政策的影响力，[111]这种司法激进主义违反了美国宪法。[112]在欧洲，民意调查结果显示许多欧洲人不信任欧盟机构，部分欧洲政客成功地兑现了反欧盟的竞选承诺，一些欧盟国家的选民否决了欧盟宪法以及里斯本条约。[113]主权国家和主权持有者代表人民是立宪的两个必要条件，而欧盟既不是一个主权国家，同时缺乏立宪主体，其行使的公权力由政府间签订的条约授予，订约与修约权始终由成员国掌控，成员国才是欧盟条约实际的主人。[114]

　　全球的精英阶层在某种程度上掌控着国际法的发展，致使其缺少民主要素：他们创造、解释和执行国际法，利己倾向使得精英创制反映精英群体价值观的国际法和国际经济秩序，而非创制有利于全球公民或反映全球公民价值观的国际法。[115]代议制民主实质上是一种“精英主义民主”，旨在将人民更大程度上限定为“投票者”，更多地发挥各类政治精英、社会精英在国家治理中的主导作用，从而将“人民的统治”巧妙地转变为“代表的统治”。[116]尽管国际条约会通过转化等方式被纳入国内法体系，但因为总统和国会成员也是精英阶层的一部分，所以即便经过其同意和表决，国际条约仍然缺乏民意基础。在代议制民主的语境下，全体人民和国家之间的关系被视作一种信托关系，国家作为信托人负有忠诚义务和勤勉义务；在信托关系中，信任和避免利益冲突是最为核心的两个要素，那么当国家不能代表普通民众的利益时，国家的合法性便存有危机。同样，主权国家让渡出部分主权给国际机构和国际条约，当二者不能反映成员国及其国民的利益时，其合法性便存有危机。对国际机构以及国际经济秩序的反思和质疑很大程度上源于金融危机与随之而来的全球经济衰退，切身利益受损的普通民众在此时更容易注意到国际化利益分配不均，也更容易质疑国际政治经济秩序能否线]

　　在两种情况下全球民众可能内化接受国际法：一是基于对权威和精英的尊重、信任而接受国际法的规训，民众遵从、支持政府官员的政策从而内化接受国际法，但尊重会在政府官员的政策出现分歧时停止；二是只有当普通民众对自己生活的幸福水平感到满意，并将其归因于国际法时，内化接受才会发生。[118]在国际法工具性视角下，现有国际法对民众有利时，也就是全球化和国际法律一体化与国内的经济增长同时发生时，民众才会接纳国际法、全球化和国际政治经济规则。在全球经济和国内经济江河日下、民众对现有国际政治经济秩序能带来利益的期待没有得到满足时，民众很容易将矛头指向政府，要求更为直接和纯粹的民主，这就体现为一种反建制、反精英的意识形态。

　　在新自由制度主义视角下，霸权国家倡导下的国际机制能够保障世界政治经济中的合作与和平。但是“制度起作用”只是一个实证的命题，忽略了制度的规范意义，未能充分考虑国际制度的分配和正义问题。[119]新自由制度主义理论下所构造的国际法和国际政治经济秩序具有很强的工具属性，其在实现效率的同时并没有很好地兼顾公平和正义的分配。新自由制度主义既从正向的方面展示“建制”问题在世界政治中的意义，也从反向的方面提示“改制”问题在世界政治中的迫切性。[120]

　　霸权国家国内压力对国际秩序的传导：以美国为例。通过“霸权稳定论”及相关观点，可以找到现有国际政治经济秩序衰退的原因。

　　一方面，有学者指出霸权是良性的，认为霸权国家是国际经济运行的稳定器，承担了三项重要职责：世界商品的开放市场提供者；各个国家的“最后贷款人”（Lender of Last Resort）；国际货币的发行者，即世界经济运转流动性的提供者。因此，无论是在国际货币还是国际贸易领域，霸权国家都在向世界提供国际公共产品。[121]约翰伊肯伯里（John Ikenberry）就认为，美国的霸权是良性的；为使世界各国服从美国领导的世界秩序而保持战略性克制（Strategic Restraint），美国建立了包括国际货币制度在内的一系列国际制度，这不仅降低了国际合作的交易成本、解决了集体行动的难题，还限制了美国滥用权力的可能，把其行为限定在可预测的轨道上；因此在良性霸权的主导下，美国的单极体系是可持续的。[122]

　　另一方面，现实主义者和马克思主义者揭示出霸权国家从国际体系中获得了不对等的收益，并利用国际秩序将成本转嫁到其他国家。霸权国家有其自利性，霸权带来了具有强制力的领导权；若有利可图，霸权国家会积极采取扩张性政策，尝试控制国际体系内的其他国家，也会利用其强制力盘剥弱小国家[123]：在贸易领域，霸权国家会通过实施最优关税（Optimum Tariff）盘剥小国；在货币领域，霸权国家会利用他国的货币依附影响他国的经济与政治决策。[124]美国作为霸权国家也可以利用其自身地位赋予国内市场极强的议价能力，因为进入美国市场对于其他工业国家和发展中国家而言是极为重要的，这也使美国掌控了重要的对外政策工具。[125]马克思主义者则指出，霸权国家的行为反映了世界体系中核心国家的资产阶级的利益，这些国家的资产阶级不仅掠夺本国的工人，也通过霸权国家控制的国际贸易、金融、货币体系等掠夺其他国家的民众。[126]当然，也有学者从理性主义的角度出发，反对霸权国家利用了其主导的国际经济秩序掠夺他国的论断，他们认为，如果霸权以此盘剥他国，尽管会获得短期利益，但是从长远来看会损害其权力。[127]因此一个理性的霸权国家不应利用其权力和地位盘剥他国。

　　综合两方面来看，霸权既可能是良性的也可能是恶性的。历史上，霸权国家也确实存在着两面性。因此有学者借用“掠夺式统治理论”（Theory of Predatory Rule）即统治者从大众那里获得的收入受相对议价能力（Relative Bargaining Power）、交易费用（Transaction Cost）以及贴现率（Discount Rate）三者影响其中的“贴现率”概念可以解释霸权何时是良性的。在霸权国家理性的前提下，“掠夺式统治理论”同样适用于“国家层次”的分析：当霸权国家遇到强有力的挑战、面临衰落预期时，其行为可能会变得短视，并具有较高的“权力贴现率”；同时，当它在国际体系中获取资源的相对议价能力与交易成本并未发生显著变化时，霸权国家便会利用自己在现有体系中的主导地位转嫁内外危机，盘剥其他国家。[128]美国在石油美元循环过程中的行为所体现的自利性和掠夺性，便可以在这一框架下得到合理解释。[129]

　　现在，中国、欧盟、日本的发展以及俄罗斯地位的提升给美国的霸权带来了一定的挑战。中国对美国的出口逐年上升，中美贸易差额逐渐拉大，同时中国GDP总值不断上升，其年增速也相较美国更为领先。[130]二战后，国家的经济实力开始可以快速转化为其他实力，[131]中国在经济领域给美国带来的挑战被这一效应放大，美国的领导地位出现日益下滑的风险。

　　根据皮尤研究中心（Pew Research Center）2017年的调查，38个受访国家的民众中，虽然仍有26个国家的多数民众认为美国是世界经济的领导者，但在几乎所有受访国家中，认为美国是世界经济的领导者的民众比重都有所下降。[132]同时根据该中心2011年进行的另一项调查的数据，22个受访国家中的15个国家的大多数民众相信中国会取代或已经取代美国成为“世界超级强国”。[133]综上，随着美国现有的霸权地位逐渐受到挑战，其维持霸权的预期随之下降，但成本上升，理性的霸权国家便选择成为“更偏恶性的霸权”，利用自己主导下的现有机制，通过金融、贸易等手段向外转嫁内部的矛盾。这一方面迎合了国内民粹主义者的政治诉求，另一方面也使得其他国家进一步受到负面影响，放大了西方国家主导的国际经济秩序的缺陷及其带来的不良后果。

　　1988年，罗伯特普特南（Robert D．Putnam）首先将“双层博弈”的概念引入国际关系研究之中，分析国际谈判中国内与国际因素的互动。[134]双层博弈理论假定政治领导人一直都是同时在国内和国际两个舞台上行动，在国际层次上，国家寻求利益最大化、提高其满足国内需要的能力，使外部变化的不利后果最小化。[135]在多项跨国调查中，对全球化持正面看法的美国民众比例在诸多国家中的排名非常靠后，位列中国、印度等发展中国家及德国、英国等发达国家之后。[136]究其原因，收入分配差距拉大是冲击国际秩序的重要国内压力来源，日益扩大的贫富差距也使得美国国内生成显著的反对当前国际秩序的力量：在国际政治上，领导国的变动会导致国际秩序变迁，领导国国内的秩序调整也会引发国际秩序变迁。[137]在2016年的竞选中，特朗普获得了67%的“没有上过大学的白人劳工”的选票，以及大量受外包影响的制造业州的选票。[138]支持特朗普的选民大多是当前国际经济秩序中的利益受损者，在美国工会等社会政治组织衰落的背景下，利益受损者易被政要的极端议题动员并用选票表达不满，以反对全球化和当前国际秩序。[139]由此，美国的民粹主义意识形态正逐渐推动着现有政治经济秩序的变迁，这样的变迁也反映在国际经济法的实践之中。

　　基于以上分析可以得出的初步结论是，与其说民粹主义的发展是对现行国际法体系的否认，毋宁说是对现行国际法体系的一种必然反馈以及修正需求。

　　这种转向主要来自于普通民众对于自身在全球化过程中利益受损的不满以及对全球治理的不信任，但这些原因都无法否认市场机制在经济调节中仍然具有的重大作用，以及以比较优势学说为基础的全球化带来的全球总财富的增长。[140]实证研究也表明，参与互惠贸易谈判的工业国家享受到了更大的贸易增长。[141]因此，新自由主义制度的核心理论根基并没有被否认，民粹主义的兴起并不能证明现行国际法体系一无是处。

　　民粹主义有着长期的发展历史，并且有比较明显的周期性。区别于历史上的民粹主义，当下的民粹主义者主要是现有国际经济秩序中的利益受损者，他们反对技术官僚带来的注重效率而忽视平衡且被资本所裹挟着的制度和秩序，而现行的民粹主义正是他们政治诉求的体现。民粹主义者不满现有的制度体系，并将其归咎于现有体系下的获利者，且寻求通过反对该体系或其获利者来寻找解决方案、弥补自身损失。当这些诉求无法被满足时，发达国家的普通劳动者作为利益受损者，自然将矛头指向了搭建这一体系并从中获利[142]的传统官僚、精英，以寻求新的解决方案，进而对国际经济秩序产生影响。

　　虽然希腊的个案说明民粹主义实践并未成功，并且新自由主义又重新回归，国际社会并没有类似于国家统治机构的体系来调整和干预各国自发的民粹主义改革，基于信任的国际体系对于民粹主义运动的抵抗力远小于基于强制力的国家政府，这对预测民粹主义运动对国际体系的影响造成了一定的困难。但不可否认的是，民粹主义短期内会在一定程度上影响各国的内政并影响国际经济秩序。此外，民粹主义也在进行着某种程度的跨国合作。匈牙利和美国的右翼民粹主义势力基于双方各自发展处境的诉求和受益于技术层面跨国网络传播的发展，围绕共同议题，通过跨国合作和互动，实现了右翼民粹主义的全球化和跨国化，共同推进反全球化议程。共同的民粹议题构筑了新的跨国政治空间，一定程度上导致了美国政治的“欧尔班化”，分化了传统的美欧关系。[143]

　　但即便如此，民粹主义国际法绝非最终目的，长远来看它并非一个相对稳固平衡的解决方案。一方面，保护主义并不能解决全球化带来的问题，比如工作岗位的回归仍将受到当地高成本劳动力的影响，企业将不得不选择相应手段，例如减少雇员或提高产品价格以实现资源的最优配置，最终反而导致居民生活成本的上升；[144]另一方面，民粹主义是周期性的，且历次的民粹主义运动均以失败告终因为其本质上只是社会进步过程中利益受损集团试图通过政治渠道表达自己需求和主张的行为，终究无法阻却社会进步。而且民粹主义运动无法运用社会进步的理论武器，只能热衷于道德化的政治表达；为了迎合利益受损集团，其往往更重视短期利益，长远来看无法真正提振经济或者改善社会治理，相反从某种程度上来看还会恶化社会治理体系。[145]2008年经济危机后盛行于欧美的民粹主义浪潮虽然推动国际体系产生了一定变化，但是就其终极目标而言也注定失败。

　　国际法体系背后的国际政治经济形势的变迁还受到其它多方面因素的影响。关于国际经济秩序的变迁，学者主要从权力、制度和理念等维度阐释其背后的因果逻辑。一个稳定的世界经济秩序需要一个稳定的秩序维护者，历史上的开放经济往往需要霸权国家的支撑，[146]因而当霸权衰落时，现有国际经济秩序就会坍塌；也有学者指出国际秩序的坍塌，来源于现有均势的打破；[147]自由制度主义者则在强调霸权对于秩序维持的重要作用的同时，也认为秩序的惯性可以使其在霸权衰落之后继续维持；[148]也有学者指出大战的结束即为秩序变迁的时刻；[149]建构主义则认为社会共识和理念的变迁将带来秩序的变迁。[150]自由主义价值观的衰弱与以个人主义为核心的当代国际秩序的道德基础衰弱以及自由主义本身不无关系。[151]虽然这些理论在解释力上都存在一定的缺陷，但仍有很大影响。简言之，国际秩序中领导国的变迁也会对国际秩序的变迁产生影响。[152]

　　虽然民粹主义难以取得成功，但会成为达成目的的重要手段。民粹主义在一定意义上表明了社会进步过程中利益受损集团的诉求，这也迫使政策制定者考虑各方的利益，对之后的政策进行相应的修正。正如发展中国家在多哈回合谈判中利用自身的数量优势与发达国家谈判并获取经济利益一般，平民可以利用自身的数量优势以近乎“同归于尽”的方式换取获利者的妥协。因为黑天鹅事件发生的可能性，如果无法完成合理的利益分配，全球化将是难以持续的。[153]也正由于“平民”对于继续推动全球化进程的重要性，如此大规模的反对可能造成全球化的巨大倒退以及相应的经济损失，这些损失使得现有制度的维护者和获利者不得不慎重考量不同的利益诉求和手中的各项选择。

　　在全球化进程中，民粹主义倡导的贸易保护主义存在诸多问题。但是，全球化的进一步推进也无法与民粹主义中的“平民”阶层全然割裂，这使得现有的国际法体系不再是一个唯一的或者必然的选择。民粹主义者的政治观点虽然不完全代表全球发展的最优解，但也指出了现有体系的弊病，并使得获利者不得不开始将谈判视作一个重要的选择，检讨后民族国家和后物质主义文化，回归以作为主权者的人民和主权国家为本位的现代民主政治，[154]从而推进最优解的达成，并影响现有的国际经济秩序走向。在国际经济秩序的构建方面，最终的途径应该是在全球化中寻找恰当的补偿方案以弥补利益受损的社会成员，在效率与平等之间的政策平衡中更多地偏向于平等一方。缩小贫富差距，完善社会福利体系应该是国家政府的重要政策选项。

　　从民粹主义的起源、概念、特征来看，民粹主义是一系列以道德化表达为形式的反对多元主义、宣称自己代表“真正的人民”的执政运动和话语体系，对现有的国际法体系已经产生了诸多影响。通过分析民粹主义在现有国际经济法领域的发展，并结合希腊等国的民粹主义实践，本文试图具象化地展示民粹主义实践的特征及其对一国对外政策与现有国际法体系的影响。从经济逻辑以及政治力量两方面看，本文在原理层面系统性地分析了民粹主义在霸权国家的兴起以及现有国际法体系受到民粹主义影响的原因，以此展望未来国际经济秩序的走向。

　　尽管早有悲观的观点认为，民粹主义、逆全球化和大国地缘博弈正在把世界拉进世界大战的阴影，[155]但我们也有理由乐观地认为，国际法体系未必会出现所谓的民粹主义的全面转向。一方面，新自由主义带来的经济增长并没有被完全否定，其主要存在的问题是分配不均，如果能有效解决这一问题，新自由主义的核心政策仍然可以得到发展；另一方面，国际法体系的发展还受到诸多其他因素的影响，并不单一地由民粹主义所决定。民粹主义很可能发展为一种现有国际法体系下在受益者与受损者之间寻找新平衡的原因、方式或者途径。尽管民粹主义是对新自由主义全球化的反对，但也为下一阶段的全球化提出了命题和方向。

　　（本文系国家社会科学基金重大项目“美国全球单边经济制裁中涉华制裁案例分析与对策研究”的阶段性成果，项目编号：21&ZD208；感谢上海交通大学凯原法学院陈哲禹、张小川等参与了本文的资料搜集和整理工作）

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